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索引號: 11371000004359977H/2019-03553 發布單位: 威海市農業農村局
內容分類: 公告公示 成文日期: 2019-10-29
公開方式: 主動公開 公開范圍: 面向社會
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威海市農業農村局關于《關于穩步推進農村集體產權制度改革的實施意見》貫徹落實情況的中期評估報告

市政府:

根據市政府關于推進重要文件中期評估的部署要求,市農業農村局采取實地檢查、數據分析等形式,對《關于穩步推進農村集體產權制度改革的實施意見》(威辦發〔201729 號)貫徹落實情況進行了中期評估。從中期評估整體情況看,該文件落實效果綜合評定為“好”。現將有關情況報告如下:

一、文件貫徹落實基本情況

一是規范推進。嚴格把握政策界限,統一政策口徑,合理界定股東資格,規范開展清產核資,公平實施股份量化,確保改制工作規范有序進行。截止目前,全市有2297個村(居)完成產權改革工作,占村(居)總數的84.67%,居全省前列。全市確權登記頒證工作基本完成,有2238個村土地承包經營權證書發放到農戶手中,占涉農村總數的98.11%。完成2601個村農村集體土地登記發證工作,發證率100%參與確權的集體林地面積175.8萬畝,已確權林地面積172.81萬畝。

二是創新發展。7個區市、75個鎮街均成立了農村產權交易中心、分中心。共開展農村集體招投標項目4593宗,金額5.6億元,增加農村集體收入1.3億多元。創造性地提出村社分離的工作思路,引導股份經濟合作經濟組織發展轉型,96個股份經濟合作社將社區中的村(居)委會、股份經濟合作社的職能和權責區分開來,發揮自身比較優勢,選擇適宜的發展路子。創新推行社村融合收益均等、作股量化、土地找差等方法有效破解“兩田制”、“叫行地”等土地確權難點問題。

三是有序流轉。堅持農民主體地位,是否流轉、怎樣流轉由農民自己決定,全市農村土地流轉107.1萬畝,占農村家庭承包耕地面積的52.8%其中規模流轉面積75萬畝,占流轉面積的70%,成方連片的規模化流轉逐步占據主導地位。積極開展林權抵押貸款業務,全市累計辦理林權抵押面積3312畝,抵押貸款金額6380萬元。加大森林保險力度,提高林業經營者抵御災害風險能力。2018年全市公益林保險投保面積達170.7萬畝,簽單保費達683萬元。

二、存在的問題和不足

(一)產權改革重點環節執行不到位。

1.清產核資環節存在缺陷。部分區市改革工作中村(居)辦企業未開展審計評估,未列入改制資產范圍。其中文登區天福辦8個村27個村辦企業、環翠區溫泉鎮柳林村3個村辦企業沒有列入改制資產量化范圍。

2.股民身份認定環節需改進。目前我市有部分村通過村民代表會議決定,家有兒子女兒的,女兒結婚女婿不是本村的,戶口必須遷出本村,本人拒絕遷出,戶口仍留本村,村不認定其本村集體經濟組織成員資格,不享受集體經濟組織成員一切待遇;沒有兒子只有一個女兒的結婚后戶口可以留村并認定為本村集體經濟組織成員;沒有兒子有兩個以上女兒的,只允許一個女兒結婚后戶口留在本村并享受集體經濟組織成員待遇,其余女兒結婚后戶口不遷出村也不認定為本村集體經濟組織成員,不享受集體經濟組織成員一切待遇。有部分村通過村民代表會議決定,離婚女不認定為本村集體經濟組織成員,不享受股民資格。比如高區初村鎮朱家寨村村民曲進雪反映該村村委剝奪隨母落戶的子女村集體經濟組織成員資格問題,我局及高區農經局依法提出整改意見,該村因多數群眾反對,整改意見至今未有效履行。

產生這一問題的主要原因是《村民委員會組織法》與《憲法》、《婦女權益保護法》等法律存在沖突,出現問題的村莊往往以村民自治為理由,對依據法律出臺的政策不執行。

3.工作程序不夠規范。個別村改革宣傳不到位,群眾對為什么改,怎么改心里不清楚,特別是對長年外出打工的農民未采取有效的告知方式;個別村公示資料未采取積極有效的方式讓群眾知曉,只是往公開欄一貼了事,群眾知不知道,有沒有意見也不去過問;部分村不注意留存改革視頻影像資料、改革會議資料保存不完整,部分鎮、村檔案管理不規范,未按照省產權改革檔案管理的要求整理保管檔案。市農業農村局在工作檢查中發現,上述問題各區市均不同程度地存在。

(二)產權改革改后管理發展亟待加強。

1.思想認識不到位。我市農村集體經濟組織產權制度改革,經過幾年的實踐,對怎么改各區市基本上都明白。改后怎么發展,很多人不清楚。有的基層干部存有任務觀點,認為股份經濟合作社注冊了,任務就完成了,注冊后的股份經濟合作社運轉如何,就認為和自己關系不大。在改革的進程中,對穩定強調得多,對發展考慮得少,就目前掌握的情況看,對怎么改各區市都積累了比較成熟的經驗,對改革后怎么發展,還沒有取得有效進展。

2.體制機制未理順。改制后股份經濟合作社雖然按照現代企業制度建立了股東代表、董事會、監事會等機構,本應按照產權清晰、權責分明、政企分開、管理科學的現代企業制度來運營,但在實際工作中,管理層成員基本還是由原來的村(居)“兩委”成員擔任,多數股份經濟合作社依然延續村(居)民代表會的議事決策方式,新瓶裝老酒,股東代表、董事會、監事會等機構形同虛設。能按照現代企業經營管理模式,獨立開展經濟活動的股份經濟合作組織很少。

3.財務管理不規范。股份經濟合作社按現代企業制度實行年度財務預決算和收益分配方案的很少,大多數股份經濟合作社仍采取發放集體福利替代分紅的分配方式,發放福利(分紅)數額確定隨意,能夠遵守章程規定的分配程序實行集體股、個人股比例分配的股份經濟合作社很少。

(三)產權改革法規、制度需完善。

1.政策、法規不健全問題。國家沒有出臺股份經濟合作組織的相關法律法規,股份經濟合作組織在運行過程中面臨“無法可依”的局面,股份經濟合作組織法律地位如何認定,股份經濟合作組織與村(居)兩委之間地位、關系如何界定,股份合作組織擴股、管理等問題,沒有明確的法律和政策依據。

2.資源性資產過戶存在困難問題。目前因缺乏政策支持,農村集體資源性資產無法過戶到改制后的股份經濟合作組織,發生資源性資產租賃業務時,股份經濟合作社因缺乏資格,仍需要由村民委員會與承租方簽訂合同,這與產權改革后股份經濟合作社專管發展經濟的初衷不相符。

3.股份經濟合作社換屆工作存在問題。部分股份合作社未嚴格按照規章制度開展工作,部分合作社換屆與村居換屆時間不同步,致使個別村居選舉和股份合作社選舉結果不致,容易引起新的矛盾。股份經濟合作社換屆工作,中央及省均未出臺相關規定,我們曾向省農業農村廳經管處領導請示換屆政策,因無依據未獲明確答復。對已到屆的股份經濟合作社換屆工作,我們已建議相關區市、鎮街參照村委會換屆工作,由鎮(街)政府組織換屆工作。

(四)農村土地承包經營權確權登記頒證工作未全部完成。

從各區市上報的情況看,全市有43個村農村土地承包經營權確權登記頒證工作未完成,有59個村因農戶承包地權屬爭議,有爭議的農戶土地承包經營權證暫未發放。產生問題的主要原因:

1.農戶間的糾紛。一方面部分農戶因農村稅費改革前種地稅費負擔重而放棄、撂荒承包地或將承包地轉讓別人耕種,現因種地有利可圖對當時行為反悔開始要求分得承包地并確權。榮成市上莊鎮高培黨與高鳳楠因土地流轉糾紛等原因,多次到我局上訪纏訪,要求明確產生糾紛的土地承包經營權歸自己所有。另一方面,農戶間承包地面積不均,1999部分村采取“兩田制”和完全“叫行”辦法進行二輪延包,農戶間承包地面積不均影響土地確權登記頒證工作開展。未完成土地確權的43個村均不同程度存在上述問題。

2.農村基層干部普遍存在的認識問題。部分區(市)、鎮(街)干部對土地確權工作有畏難情緒,擔心頒證會影響政府征地。各區市園區土地征地手續正在辦理,區(市)、鎮(街)干部擔心土地確權會對在建、已建及未來建設項目產生負面影響。經區泊于鎮政府因擔心土地確權影響濱海新城建設,全鎮所有涉農村均申請暫緩確權。

(五)集體林權改革部分領域和環節需進一步完善。

1.存在發證率不高等問題。2009-2011年主體改革時已確權登記的4千多本集體公益林林權證均存放在各級林業主管部門,未發放到林權主體。主要原因:

一是各級政府普遍對發放林權證尤其是對個人發證存有顧慮,擔心在經濟建設使用林地過程中會由于持證的原因出現“釘子戶”現象。

二是由于當時技術條件的限制,已勘界的林地存在著區劃不準、無拐點坐標等問題,各級林業主管部門對勘界結果存有疑慮,不敢發證,擔心在流轉中產生矛盾。

三是涉及生態公益林補償政策落實問題。我市集體林地大部分是生態公益林,確權發證后,公益林的生態效益補償資金和管護責任要落實到林權主體,護林防火和病蟲害防治問題無法保障。目前我市各區市建立的護林防火中隊及護林人員開支主要來源于生態公益林補償金。

2.當事人林地林木確權積極性不高。主要原因:

一是由于目前我市只開展了集體公益林的明晰產權、落實經營主體的改革工作,群眾對配套制度改革政策(林業投入保障、林業金融支撐、林木采伐管理、集體林權流轉、林業社會化服務體系等)理解不夠,加上我市集體林地以生態公益林為主,可以開發利用的林下經濟較少,短期看經濟效益不大,導致群眾對林權辦證積極性不高。部分大戶和個人認為經濟林樹種辦不辦證對其生產經營影響不大。

二是由于我市插花地多、林地復雜、四至界線不明確、林權依據和證據不齊,以及有地無證、有證無地,人、地、證不符等問題,導致林地林木權屬不清、矛盾糾紛較多,解決起來難度非常大。

三是部分鎮、村在改革中操作不夠規范,在制定林改方案時有照抄照搬現象,與本鎮、村實際結合不緊密,針對性和可操作性不夠強。

3.服務不到位。強林惠林的政策還不完善,對林業產業發展的扶持政策不多,力度也不夠大。主要原因:

一是科技服務方面,對林業產業尤其是林下經濟缺乏有效的科技支撐,林下經濟主要以林農散戶經營為主,缺乏市場信息、科技信息,難以形成規模經營,經濟效益低下。

二是監督管理方面,林權管理機構缺乏、管理隊伍不穩定,對林權管理實施全過程缺乏有效的監督和管理,林權管理信息系統缺失,林權長期以來存在隨意、低價、無序流轉現象。

三是林業綜合配套改革方面,由于前期主體改革確權發證不到位等原因,致使林權管理服務機構建設、林權流轉監管服務、林權抵押貸款等工作的進展不大。

(六)集體土地所有權確權存在爭議環節。

1.存在部分農村集體土地所有權證變更不及時的情況。近年來因舊村改造、征地拆遷、村改居、合村并居等原因導致部分集體土地所有權發生了變更,但村(居)并沒有及時申請農村集體土地所有權變更登記,導致部分已發放的農村集體土地所有權證無法反映宗地的基本情況。

2.仍存在部分爭議土地尚未發放農村集體土地所有權證的情況。因部分“飛地”或“插花地”成因較為久遠,權屬模糊,證據難以收集,導致事實無法查清。例如經區泊于鎮海西頭村與榮成市港西鎮港西村在茅子口入海口至“小海”土地存在權屬爭議,爭議土地面積約150畝,因年代久遠,且無相應證據,導致多年來歷次土地詳查和權屬調處都未能解決爭議問題。

三、下步工作安排

(一)關于產權改革重點環節執行不到位問題。

1.抓好宣傳引導。用群眾聽得明白的語言、看得清楚的典型,抓好改革政策解讀,確保改革政策宣傳到位、政策把握到位、工作落實到位,讓群眾了解改革、支持改革、參與改革。對推進農村集體產權制度改革中發現的問題及時研究,找出切合實際的解決辦法,注重總結改革中好的經驗,歸納出可復制、可推廣的做法。

2.規范改革程序。抓好關鍵環節措施落實,村級方案要貼合實際,可操作性強,群眾支持率高;矛盾糾紛排查調處及時全面,工作有預案;村集體所有各類資產全面清理核實,資產權屬關系明晰;成員身份確認科學合理,“尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可”,婦女權益得到有效保護;量化資產價值評估或認定準確,防止出現集體資產流失現象;改革結果按時按規定公示,自覺接受群眾監督;改革檔案保存完整、規范,能完整展示改革工作全貌,經得住歷史的考驗。

3.組織開展整改。由市農業農村局牽頭,各相關部門配合,各區市近期組織一次農村集體產權改革“回頭看”,全面梳理改革中存在的問題,明晰問題產生根源,依法依規進行整改。整改中要根據各村實際情況開展工作,堅持一村一策,不搞一刀切。在清產核資、資產量化、股民身份認定等關鍵環節進行嚴格審核把關,確保年內基本完成全市農村集體產權制度改革工作任務。

(二)關于產權改革改后管理發展亟待加強的問題。

1.加強“三資管理”。規范資產、資源管理。資產承包、租賃、出讓和資源承包、租賃由董事會提出方案,必要時對資產進行評估,經股東大會或股東代表大會討論通過并簽字,公示無異議后,統一組織招投標。鎮(街)經管站負責指導社區股份經濟合作組織經濟合同的簽訂、變更、解除和檔案管理等,對經濟合同的合法性和有效性進行審查,并對經濟合同的履行和管理情況實施檢查監督。對社區股份經濟合作組織股東大會、董事會、監事會等機構發揮實際作用情況、章程執行情況進行跟蹤督查,發現問題及時解決。審計股份經濟合作組織財務預算和決算、資金的使用、資產和資源的運營情況、收益分配情況等,對股東反映強烈的突出問題實行重點審計。

2.創新體制機制。充分利用改革后產權清晰、機制靈活的優勢,選擇適宜的發展路子壯大集體經濟,實現強村富民。做好改革前和改革后的村集體經濟組織財務銜接工作,積極探索新形勢下農村集體經濟組織財務管理新模式。在條件具備的村,推行村委會與村集體經濟組織完全分離模式;條件暫不具備的村,推行村委會與村集體經濟組織分賬管理、分賬運營模式。加強改制后經濟股份合作組織財務監管工作,防止集體資產流失,保障農民財產權益。

(三)關于法規制度需完善的問題。

組織開展農村集體產權制度改革調研,全面關注改革中法規制度中的短板問題,匯總整理后積極向省農業農村廳反映,爭取上級領導支持。組織召開產權制度改革座談會,征求相關部門意見,積極尋求解決辦法。在條件允許的情況下,組織外出考察學習,學習外地解決這些問題的先進經驗和辦法,指導我市工作有序開展。

(四)關于農村土地確權登記頒證未完成的問題。

1.加強組織領導。督導確權登記頒證工作未完成的區市要提高思想認識,站在全面深化農村改革、維護農民合法權益的高度,進一步增強政治責任感,樹立更高標桿,采取有效措施,積極解決工作中存在的問題。要求相關區市成立專門工作組,由主要領導任組長,加大人力物力投入,開展深入調查研究,剖析未開展工作的原因,實行一村一策、分類指導,積極做好確權登記頒證掃尾工作。

2.強化工作督導。強化督導檢查,對于解決問題力度不大、行動遲緩、質量不高的,要向當地黨委、政府負責同志通報情況,掛牌督辦,督導相關區市建立工作臺賬,明確時間期限,保質保量完成所有涉農村土地確權工作,土地承包經營權證書要全部發放到農戶手中。

3.規范檔案管理。嚴格按照農業部、國家檔案局《農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理辦法》的要求,規范整理土地確權登記頒證文字、圖表、聲像、數據等各種形式和載體的文件資料。已經移交區市保管的,督導建立健全保管、借閱、利用、保密等制度,實現檔案管理規范。未移交的,督導相關區市盡快將由鎮街保管的“一戶一檔”、圖件表格、登記核準等檔案,移交區市農業行政主管部門或區市檔案部門存放管理,實現保管安全、方便后續利用。

(五)集體林權改革部分領域和環節需進一步完善問題。

1.做好林地林木確權記證發證工作。按照股權量化到戶,股權證發放到戶的要求,配合有關主管部門對集體統一經營管理的林地,針對未勘界林地實際情況以及未勘界原因,區分情況進行分類施策,充分利用新的技術手段,提高林權登記數據的準確性,研究確定我市集體公益林林權證發放方案。

2.完善政策支持體系,加強社會化服務。繼續推進森林保險保費財政補貼、林權抵押貸款工作,充分發揮森林資源資產價格評估中介機構功能,進一步拓寬林業融資渠道。推動生態林場、家庭林場、林業專業合作社建設,使林業生態建設向基地化、規模化、集約化發展。

3.建立健全林權管理服務機構建設。在完成確權發證的基礎上,鼓勵各區市通過單設、增掛或與行政服務中心聯合等多種方式建立林權管理服務機構,保障林改后續工作的有序進行。

(六)關于集體土地所有權確權存在爭議環節問題。

1.適時啟動變更登記工作。將結合全國農村集體資產清產核資工作,督導已開展房地一體的農村不動產權籍調查工作的區市按照工作進度,保質保量按時完成調查任務和相關數據庫建設。同時,在房地一體的農村不動產權籍調查完成后,將結合調查成果,根據國家關于農村集體土地所有權確權登記要求開展變更登記工作;對于尚未開展的區市,將進一步督促相關區市自然資源部門盡快與財政部門溝通,盡早開展房地一體的農村不動產權籍調查。

2.加強宣傳工作。充分利用4.22地球日、5.12防災減災日、6.25土地日、8.29測繪法宣傳日、12.4憲法宣傳日等系列宣傳,深入社區、農村一線,做好土地相關法律法規的宣傳,擴大社會影響力,不斷增強全社會國土資源法律意識,提高社會各界對土地權屬爭議調處的支持程度,減少摩擦。

 

 

                            威海市農業農村局

                             20191029

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